张玉阁：支持香港经济社会发展贯穿“前海方案”始终

9月6日，中央公布《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（以下简称“前海方案”），在内地和香港引发广泛关注。“前海方案”明确指出，开发建设前海是支持香港经济社会发展、提升粤港澳合作水平、构建对外开放新格局的重要举措。作为粤港澳大湾区重大合作平台，前海是诸多国家战略的综合承载，是践行“一国两制”基本方略、探索改革开放战略、推进创新驱动发展战略、提升区域协调发展战略的多重叠加。前海代表着“三新”（新发展阶段、新发展理念、新发展格局）时代国家发展的方向，也是中国发展模式的典范。

香港特区政府欢迎“前海方案”并表示将更加积极参与前海开发建设；香港社会对前海发展带来的发展机遇充满期待，同时也有一定的疑虑或担心。如更多港人港企进入前海发展，会否使得香港自身优势淡化或弱化？深层次矛盾和问题难以解决？香港作为全球城市的地位和功能会否“被超越”“被替代”，未来发展受到挑战？香港与深圳（前海）应该构建怎样的关系？要回答这些问题，需要准确理解“前海方案”的核心要义和总体部署。

文｜张玉阁 中国（深圳）综合开发研究院港澳及区域发展研究所所长，全国港澳研究会理事

一、支持香港经济社会发展是开发建设前海的初心和使命

支持香港经济社会发展是开发建设前海的初心和使命。作为前海开发建设的升级版，“前海方案”的首要目的是支持香港经济社会发展，并针对香港发展局势变化的特点和需要，制定更加务实和有的放矢的政策措施。2019年以后，中央实施了包括颁布施行国家安全法、完善选举制度等治港“组合拳”，强化了依法治港力度，提升了行政管治水平，推动香港“一国两制”实践进入新阶段，“香港已实现由乱及治，正开启由治及兴的新进程”，即将进入“五十年不变”的中期和“一国两制”实践的“下半场”。更好融入国家发展大局，成为香港有效应对国际国内政治经济格局重大变化、确保长期繁荣稳定的必由之路。“前海方案”积极响应香港经济社会发展的现实需要和战略需要，为香港开启“由治及兴”新进程助一臂之力，对香港确实“犹如一场及时雨”，具有丰富宏大的想象空间。

支持香港经济社会发展贯穿“前海方案”始终。主要体现在三个方面︰一是全面支持。国家“十四五”发展规划纲要对香港的定位是“八中心两枢纽”，“前海方案”几乎予以全面响应，如与香港差异定位，确定了金融产业发展和金融开放的重点；因应香港航运贸易格局的变化，提出建设“国际贸易组合港”；基于共同打造国际创新科技中心的需要，创新深港科创合作体制机制；基于构建市场化法治化国际化营商环境的需要，对深港法律和知识产权合作作出了安排；基于香港发展中外文化艺术交流中心的需要，部署打造文化软实力基地等。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”，并就教育、人文、就业创业、健康、社会保障和社会治理合作等作出安排。“前海方案”主要从降低市场准入门槛、落实港澳居民同等待遇、为港澳青年提供更大发展空间等方面积极响应，如引进港澳及国际知名大学开展高水平合作办学；支持港澳和国际高水平医院在前海合作区设立机构，建立与港澳接轨的开放便利管理体系；支持前海打造面向海外市场的文化产品开发、创作、发行和集散基地；为港澳青年在前海合作区学习、工作、居留、生活、创业、就业等提供便利等。

二是精准支持。对于香港的金融、海陆空运、贸易、法律、商务、专业服务等优势产业或核心功能，“前海方案”注重为其扩大辐射带动功能提供平台支持；对于香港具有突出优势但存在短板的行业，“前海方案”注重为其弥补短板。如香港在科技创新的前端有优势，前海则予以中后端支持，支持做大以香港为核心的创新产业链；对于香港正在培育发展的行业如中外文化交流，“前海方案”注重在文化基础设施方面推动深港联通，在文化产业上对香港的功能定位予以支撑。

三是“相互支持”。即深港优势互补，在新兴领域、优势行业做精做强做大，以“小切口”撬动，发展成为区域乃至国际标杆或典范，成为标准制定者，掌握行业话语权。如共同探索现代服务业标准体系、现代服务业与制造业融合发展路径、服务业新技术新业态新模式及数字经济、海洋经济细分领域创新发展等。

前海交易广场项目位于深圳前海桂湾片区核心地带，项目建成后，将成为前海金融及要素交易类产业聚集发展的重要平台。图为9月8日拍摄的前海交易广场施工现场（图：新华社）

因此，不必过分担心香港自身优势淡化或弱化、香港地位功能“被超越”“被替代”等问题。第一，前海发展将为香港的核心功能和竞争优势提供更大市场和施为空间，将使香港的功能更为强大。第二，前海率先形成类似香港的营商环境，打造成为优质生活圈，吸引港资港企港人前来发展，有助于促进香港社会向上流动，对解决香港深层次矛盾和问题有正效应。第三，前海深港现代服务业合作区从14.92平方公里扩展到120.56平方公里，要素资源禀赋发生了较大变化。一是产业结构上，产业增加值比例较高的依次是数字与时尚、新一代电子信息和绿色低碳产业，数字经济成为前海产业“领头羊”，现代服务业发展将获得更强有力的支撑；二是增加了机场、港口、会展经济、海洋经济等要素资源，深港现代服务业合作领域扩大。两大变化使得香港做大增量成为可能——香港既可以单独做大自身优势服务业，也可以深港共同提升行业话语权，而做大增量则可以反过来惠及香港。

二、“规则衔接、机制对接”是核心所在

前海的定位是“一平台一枢纽”：打造粤港澳大湾区全面深化改革创新试验平台，建设高水平对外开放门户枢纽。这就意味着前海承担着全面深化改革开放，为国家探索“可复制可推广可操作的经验”的重大责任。在新的发展环境下，全面深化改革开放的本质是制度创新，主要是结构性改革和制度型开放。在“一国两制”框架下“推进与港澳规则衔接、机制对接”，是前海全面深化改革开放的主导路径，是“前海方案”的核心所在。通过深度对接港澳规则机制，对内可深化改革，对外可扩大开放，形成“以开放促改革，以改革促开放”良性互动、协同推进格局。

打造全面深化改革创新试验平台：深化结构性改革。改革是“对内开放”、“边境后”开放，是改革不客观不合理低效益低效率的规定。改革“操之在我”，既可以参照国际国内先进经验，也可以结合自身实际做出特殊安排。“前海方案”中打造全面深化改革创新试验平台，突出强调与港澳规则衔接、机制对接。

一是推进现代服务业创新发展。如建立健全连通港澳、接轨国际的现代服务业发展体制机制和标准体系，联动建设国际贸易组合港，培育以服务实体经济为导向的金融业态，推动供应链跨界融合创新，规范发展离岸贸易，推动现代服务业与制造业融合发展等。因应信息技术广泛应用对现代服务业业态的影响、带来的机遇和挑战，深港合作可在多个领域探索现代服务业创新。

二是加快科技发展体制机制改革创新。如聚焦港澳优势领域，促进港澳和内地创新链对接联通，联合港澳探索有利于推进新技术新产业发展的法律规则和国际经贸规则创新，加快建设现代海洋服务业集聚区，构建知识产权创造、保护和运用生态系统等。创新系统的功效受制于短板，在全链条创新活动中，可通过体制机制改革，打通深港科技创新合作的堵点、难点、痛点。

三是打造国际一流营商环境。如研究制定前海合作区投资者保护条例，建立健全竞争政策实施机制，依法合规探索减少互联网融合类产品及服务市场准入限制，创建信用经济试验区，推进与港澳跨境政务服务便利化等。CPTPP、RCEP等高水平经贸规则对我国形成“倒逼”机制，深港合作打造市场化法治化国际化营商环境，是共同提升区域发展综合竞争力的需要。

四是创新合作区治理模式。如推进以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制创新，探索允许符合条件的港澳和外籍人士担任前海合作区内法定机构职务。推进行业协会自律自治，开展政务服务流程再造，探索符合条件的市场主体承接公共管理和服务职能等。尽管前海管理体制创新力度不如横琴粤澳深度合作区，但仍为港人参与前海治理提供了空间和机会。

建设高水平对外开放门户枢纽：推进制度型开放。开放是“对外改革”、是制度型开放，即通过对标对接国际高标准经贸规则，提高开放竞争力。与改革相比，开放需要统筹兼顾“规定动作”和“自选动作”，是双多边之间的利益谈判，也是以我为主的利害权衡。“前海方案”建设高水平对外开放门户枢纽，主要以服务贸易协定为框架，注重与港澳互联互通、协同联动。

一是深化与港澳服务贸易自由化。如支持前海合作区对港澳扩大服务领域开放，支持前海合作区在服务业职业资格、服务标准、认证认可、检验检测、行业管理等领域，深化与港澳规则对接等。相当于在前海探索CEPA升级版，对标服务贸易自由化，对港澳进一步扩大开放领域，进一步降低准入门槛。

二是扩大金融业对外开放。如在与香港金融市场互联互通、人民币跨境使用、外汇管理便利化等领域先行先试，支持符合条件的金融机构开展跨境证券投资等业务，支持国际保险机构在前海发展，探索跨境贸易金融和国际支付清算新机制等。主要是在国家总体安排下，深港合作共同开展金融开放压力测试。

三是提升法律事务对外开放水平。如探索完善前海合作区内适用香港法律和选用香港作仲裁地解决民商事案件的机制，探索建立前海合作区与港澳区际民商事司法协助和交流新机制，深化前海合作区内地与港澳律师事务所合伙联营机制改革等。深港共同探索不同法系、跨境法律规则衔接，推动更高水平开放。

四是高水平参与国际合作。强调充分利用香港全面与国际接轨的专业服务，加强与国际港口和自由贸易园区合作，支持在前海合作区以市场化方式发起成立国际性经济、科技、标准、人才等组织。即引进“锚机构”，建设“锚项目”，加快国际组织或机构的聚集，建设成为参与国际合作的高地。

前海综合交通枢纽项目占地面积约20万平方米，项目建成后，将成为前海内部的交通集散地和连接粤港澳大湾区其他城市的重要枢纽。图为9月8日，施工人员在前海综合交通枢纽建设现场忙碌（图：新华社）

基于上述分析，前海的改革开放对香港机遇挑战并存。前海在为香港拓展市场空间的同时，也难免与香港形成竞争。支持香港经济社会发展并不排斥竞争，支持并不等同于保护，而保护不会形成真正的竞争力，也不是长久之计。因此，良性适度竞争本质上是支持的一种表现方式，竞合格局应该是常态。所以，抢抓机遇、化解挑战是香港当前发展的当务之急。正如香港中联办主任骆惠宁所说，“现在需要香港社会进一步行动起来。市场经济，竞争激烈，不进则退，慢进也是退。唯有做好今天，才能赢得明天。”

三、从国家战略层面审视深港合作和前海发展

在国家战略上，深港合作是深度合作、全面合作、制度性合作，是以一体化发展和融合发展为目标的两个城市之间的合作，是“特别行政区”和“先行示范区”之间的合作，在国家战略层面承载着重要的政治、经济、社会、文化使命与责任。

在国家战略层面，深港共同参与“一带一路”建设，是国家参与全球治理的重要抓手；深港共同推动国际科技创新中心和综合性国家科学中心建设，是科技自立自强战略的重要支撑；“香港—深圳”的极点带动功能，是粤港澳大湾区建设的重要引擎；全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙希望本世纪中叶香港“全体市民都享有更加幸福安康的生活”与深圳“率先形成共建共治共享共同富裕的民生发展格局”殊途同归，是中国社会民生发展的体现；深圳“率先塑造展现社会主义文化繁荣兴盛的现代城市文明”与香港建设中外文化艺术交流中心遥相呼应，是国家文化发展战略的重要承载。

前海是内地与香港关联度最高、合作最紧密的区域之一，也是深港合作的主要承载。“前海方案”相当于提出了前海的顶层设计和任务清单，下一步需要系统深入研究“怎么做”。相信深港合作一定会在前海结出硕果，向中央交上一张完美答卷。