2023年8月26日,这一天是深圳经济特区建立43周年、前海成立13周年。
稍早前,据新华社报道,中共中央政治局常委、国务院总理李强在广东调研。他在前海嘉里中心听取前海深港现代服务业合作区建设情况汇报时,要求发挥独特区位和政策优势,加大先行先试力度,切实做好深港合作这篇大文章。
8月26日,《深圳市人民政府关于将一批市(区)级行政职权事项调整由深圳市前海深港现代服务业合作区管理局在前海深港现代服务业合作区实施的决定》(以下简称《决定》)正式生效施行。《决定》涉及投资、规划建设、城市更新等多个领域的101项市(区)级行政职权事项正式由深圳市“下放”前海。
时间倒回13年前,深圳西部,南海之滨,约15平方公里的“特区中的特区”——前海深港现代服务业合作区应运而生。
先行先试,勇于改革,深圳一直在路上。十余年过去,改革开放催生的“深圳速度”让前海合作区这一国家级平台日新月异。
前海合作区总面积也于2021年9月扩至120.56平方公里,涉及宝安、南山多个片区。产业发展空间的“扩容”呼唤更深层次的体制机制创新。
根据统计数据,仅2023年,前海新推出了创新成果40项、累计805项,累计全国复制推广78项。此番101项行政职权事项的“下放”,意味着前海在改革创新上拥有了更大的自主权和更高的决策效率。
《决定》强调,前海管理局应建立健全与深圳市有关部门和南山区、宝安区有关部门的协同联动机制,构建分工协作、相互支持、有序高效的工作格局,形成推动前海合作区深化改革开放的强大合力。
“前海诞生的目的就是服务于全国的改革开放。随着前海的管理更独立,后续发展更快、更好,其改革红利将惠及深圳、惠及整个大湾区,并辐射全国。基于地理位置优势,前海的改革红利将最先惠及深圳南山、宝安这两个区,达到共赢的效果。”国家高端智库研究员宋丁对南方财经全媒体记者表示。
今年上半年,前海经济增长势头迅猛,实现地区生产总值983.05亿元,同比增长15.8%。站在13周年的全新起点上,“1+1+1>3”的合作共赢局面将如何实现?
探索行政区与经济区适度分离
行政区和经济区适度分离,被认为是破除利益藩篱和行政壁垒、适应市场一体化发展大势的有利探索。
中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文撰文指出,行政区和经济区是区域的两种划分方式。前者是为实现国家行政管理、治理与建设而对国家领土进行合理的分级划分而形成的区域,其经济发展取决于区域行政系统的效率;后者是在经济规律的影响下,通过市场的资源调配,自发形成的区域性生产综合体,其经济发展取决于本区域市场运行的效率。
2010年8月26日,国务院批复同意《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,前海正式成立,总定位为“依托香港、服务内地、面向世界”。
从经济区的功能来看,前海的设立旨在深化与香港合作,推动现代服务业集聚发展,促进珠三角地区产业结构优化升级,提升粤港澳合作水平。
当时,国家在非金融类产业项目的审批管理上,赋予前海管理机构相当于计划单列市的管理权限,成为前海行政区与经济区适度分离探索的第一步。
2021年9月6日,中共中央、国务院印发的《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》(简称《前海方案》)正式对外发布,前海扩大到120.56平方公里,涉及宝安、南山两个行政区,涵盖了深圳机场、会展新城、海洋新城、宝安中心区、大铲湾片区等重要区域。
此次101项行政职权事项的“下放”正是基于前海“扩容”后的管理体制机制创新需求。其中包含了投资领域5项,例如固定资产投资项目核准、政府投资项目审批、企业投资项目备案等;规划建设领域62项,例如建设用地、临时建设用地规划许可和建设工程、临时建设工程规划许可、建设工程验线等。
这就意味着,在重大基础设施投资、建设等领域,前海将拥有更大的资源调配自主性,相关工作将更顺利、高效地开展。
以交通为例,宝安区拥有航空、海运、高铁、城际轨道交通、高速公路、地铁六位一体的现代化立体交通网络枢纽,深圳宝安国际机场就属于宝安区范畴。从经济区的角度看,深圳机场位于“大前海”范围内。
目前,深圳机场第三跑道“填海”扩建稳步进行,目标到2025年,机场年旅客吞吐量超过7000万人次,国际及地区旅客吞吐量超过1000万人次,货邮吞吐量达到210万吨,机场国际航线突破100条。
同时,预计明年建成通车的深中通道将实现深圳至中山20分钟通达,预计2028年建设完成的深圳地铁11号线北延(深圳段)将实现东莞长安与深圳中心区1小时通达。
“届时,东莞、中山、江门等大湾区城市都将充分利用深圳机场这一交通基础设施。”宋丁告诉南方财经全媒体记者,此次一批行政职权事项“下放”前海,将让深圳机场在经济区的架构下更好地整合周边交通资源,以更高的战略定位、更开放的姿态服务于粤港澳大湾区基础设施的互联互通。
101项行政职权事项还涉及城市更新、海洋发展、法治建设等领域,都将服务于前海作为国家级战略平台的相关功能和定位。例如海域使用政策咨询、海洋产业扶持计划等事项将利于海洋新城建设,律师事务所及分所设立、变更、注销许可等事项将利于前海深港国际法务区建设等。
1+1+1>3如何实现
扩区后的前海,凭借产业人才、市场要素、创新成果的集聚效应,影响力逐渐辐射大湾区乃至全国,充分发挥改革试验田的作用。
而将镜头拉近,前海经济区与行政区适度分离改革最先涉及南山、宝安两个行政区发展权益的重新分配,前海改革红利能否率先惠及两区?如何使整体区域发展利益最大化,达到1+1+1>3的效果?
近年来,深圳在第“10+1”区——深汕特别合作区的建设上已积累了相关经验。
作为深圳发展“飞地经济”的一次探索,深汕合作区与汕尾的行政联系更为紧密。但合作区的建立初衷是与深圳建立紧密的经济联系,便于承接产业转移。
早期,深汕合作区采取深圳、汕尾“齐抓共管”的管理模式,效果不尽如人意。自2017年起,在不改变深汕土地行政属地所有权的基础上,汕尾让渡管理权,从根本上解决了合作区发展的体制机制障碍。
如今,深汕比亚迪汽车工业园一期已实现投产,二期正加速冲刺投产。随着越来越多重大项目进驻,深汕合作区经济实现腾飞,2022年GDP同比增长20.0%,为深圳“10+1”区增速之首。同时,以合作区为纽带,汕尾正高水平打造“深汕特别合作区拓展区”,加快推进产业承接平台建设。
“在既有的行政区划下,通过设置经济功能区来进行改革开放的先行先试,再由点到面,带动整个区域的经济发展和城市化全面发展进程,这是深圳由一个小渔村发展成为一线大都市的有效、成功经验。”南开大学中国政府发展联合研究中心研究员、周恩来政府管理学院副教授贾义猛评价道。
贾义猛建议,南山、宝安在参与“大前海”合作建设的过程中应主动寻求自身发展的新机遇,充分发挥“近邻效应”。
值得注意的是,基于“依托香港、服务内地、面向世界”的国家战略定位,起点更高的前海在发展模式上有其显著特殊性。作为改革创新策源地,前海仅2023年就新推出了创新成果40项、累计达805项,累计全国复制推广78项。
“现代政府建设要坚持‘整体政府’和‘无缝隙政府’的合理导向。随着101项行政职权事项的‘下放’,南山、宝安、前海在政务服务方面要努力实现无缝衔接和总体协调。目前深圳在城市数字治理方面走在全国前列,可以通过数字网络平台的互联互通,行政区与经济区事务实现‘一网通办’,由此真正让改革创新红利惠及全民。”贾义猛补充道。
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